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Postulat: Umstrukturierung des Bereiches Sicherheit ein Risiko?

21.03.2019

Vorstossart:

Postulat
Vorstoss-Nr.: P 210
Richtlinienmotion: ---
Beantwortung im Stadtrat: 20.06.2019
Eingereicht am: 21.03.2019
Eingereicht von: Kast Esther (Grüne)
Mitunterzeichnende:

Baumann Markus, Blösch Paul, Döhrbeck Michael, Egger Tobias, Gabathuler Leander, Grob Oliver, Hauser Joel, Kallen Nils, Kallen Noemi, Leiser Matthias, Lucchini-Gutiérrez Olea Carmen, Marolf Thomas, Romdhani Soumaya, Rubin Michael, Sauter Viktor, Stucki-Steiner Carine

Beschluss Gemeinderat: 21.05.2019
Aktenzeichen: nid 0.1.6.2 / 1.5
Ressort: Sicherheit
Antrag Gemeinderat: Annahme und gleichzeitige Abschreibung

 

Antrag

Der Gemeinderat wird beauftragt eingehend zu prüfen, ob diese Umstrukturierung im Bereich Sicherheit finanziell eine so grosse Entlastung bringt, dass sich der Verlust an Knowhow, die Degradierung eines Mitarbeitenden und der Verlust an Vernetzung in der Gemeinde, wie er über Jahre aufgebaut wurde, zu rechtfertigen ist. Es soll zudem dargelegt werden, dass die Sicherheit bei Anlässen (Lakelive, Stedtlifest, etc.) oder bei Zwischenfällen (vgl. Turnfest, Hochwasser, etc.) wie bisher oder besser gewährleistet ist.

 

Begründung

Gemeinden im Kanton in der Grösse von Nidau wie Münsingen oder Ins halten am Ortspolizeiwesen (Verwaltungspolizei/ Polizeiinspektoren) ungehindert fest. Bei der Anstellung des jetzigen Stelleninhabers (Stellenantritt 1.11.2013) war die Ausbildung zum Polizisten eine grundlegende Anforderung. Die Umstrukturierung des Bereichs Sicherheit wirft Fragen auf, da es absehbar ist, dass diese Umstrukturierung zu einem Knowhow-Verlust führt und den Bezug der Verwaltung zur Bevölkerung schmälert. Der bürgernahe, unbürokratische und allzeitbereite Verwaltungspolizist schafft es, zu den verschiedensten Akteuren einen guten Draht zu haben, was für eine Gemeide ungemein wertvoll ist. Er ist das Bindeglied zwischen der Gemeindeverwaltung und den Organisationen.

Die Auslagerung von gewissen Dienstleistungen (Parkuhrenbewirtschaftung, Exmissionen,etc.) wie sie bereits umgesetzt wurden, mag sich finanziell lohnen. Für das Gesamtverkehrskonzept hingegen wird die Firma Contexplan mit hochbezahlten Verkehrsingenieuren zugezogen, auf die Mitarbeit des ortskundigen Verwaltungspolizisten wurde verzichtet.

Ist diese tiefergehende Umlagerung von Ressourcen wirklich zum Wohle der Gemeinde? Ist es nicht Aufgabe der Gemeinde erfahrene Mitarbeitende zu fördern anstatt zurückzustufen (Die Anstellung als Sachbearbeiter ist 3 Lohnstufen tiefer als die des Verwaltungspolizisten)?

 

Antwort des Gemeinderates

a)    Formelles

Nach Artikel 28 Absatz 3 der Geschäftsordnung des Stadtrates kann jedes Mitglied des Stadtrates mit einem Postulat das Begehren stellen, dass der Gemeinderat ein bestimmtes Geschäft aus dem Zuständigkeitsbereich der Stimmberechtigten, des Stadtrates oder des Gemeinderates prüft und dem Stadtrat über das Ergebnis der Prüfung Bericht erstattet (Art. 50 Stadtordnung). Wie der Gemeinderat in seiner Mitteilung vom 6. März 2019 informierte, hat er das angepasste Funktionendiagramm des Bereichs Sicherheit verabschiedet und die geplante Umstrukturierung auf Verwaltungsebene zur Kenntnis genommen.

Nach Artikel 33 der Verordnung über die Verwaltungsorganisation legt der Gemeinderat die Einzelheiten der Organisation bis auf die Stufe der Abteilungen in einem Funktionendiagramm fest und erlässt dieses in Form einer Verordnung (1. Stufe). Die Abteilungsleitenden legen nach Rücksprache mit dem Stadtverwalter in einem Funktionendiagramm die Organisation ihrer Abteilung fest (2. Stufe). Ziel des Funktionendiagramms ist es, die Aufgaben der Abteilungen den beteiligten Stellen und entsprechenden Kompetenzen zuzuordnen.

Die Anpassungen des Funktionendiagramms tangieren nur marginal die 1. Stufe im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats. Hingegen wird bezüglich der Organisation der Abteilung (2. Stufe) eine Umstrukturierung hinsichtlich der Zuordnung der Aufgaben vorgenommen. Das Geschäft kann insofern dem Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats zugeordnet werden, als dass er sich im Rahmen der Verabschiedung des Funktionendiagramms damit befasste. In diesem Sinne wird das Postulat als zulässig erachtet und nachfolgend beantwortet, auch wenn die Umstrukturierung als solche im Zuständigkeitsbereich der Verwaltung liegt.

 

b)    Ziele und Hintergründe der Umstrukturierung

Ziel der Umstrukturierung ist in erster Line die sachgerechte Erfüllung der Aufgaben. Die finanziellen Auswirkungen wurden zwar umfassend betrachtet, und es ist effektiv von einer leichten Verminderung der Kosten auszugehen. Die finanzielle Entlastung ist aber nicht Hauptbeweggrund, wie der Vorstoss vermuten lässt. Ausschlaggebend waren die unbefriedigende Situation und die unstimmige Organisation der Aufgabenerfüllung. Dazu wird im Folgenden der Kontext erläutert.

Die Aufgaben im Bereich Sicherheit haben sich in den vergangenen Jahren grundlegend geändert. In der Vergangenheit entfielen bekanntlich etwa bereits mit der Einführung der kantonalen Einheitspolizei, der Feuerwehr Regio Feu Biel/Bienne und dem Gemeindeverband ZSO Nidau plus eine Reihe von Zuständigkeiten der Stadt. Im Herbst 2016 lagerte die Stadt Nidau zudem mit der Bewirtschaftung und Entleerung der Parkuhren und der Zustellung von Zahlungsbefehlen und andern amtlichen Zustellungen weitere zeitaufwändige Arbeiten an die bdg Sicherheitsdienst AG aus. Die Parkkontrollen und Ausstellung von Parkbussen sind an die Securitas AG ausgelagert. Eine Arbeitsplatzbewertung kam Ende 2016 zum Schluss, dass die Verwaltungspolizei noch Aufgaben im Umfang eines Pensums von 55 Prozent umfasst. Seit dem 1. Januar 2019 sind weitere Aufgaben weggefallen. Insbesondere liegen die Exmissionen (Mieterausweisungen) aufgrund einer Revision der rechtlichen Grundlagen neu im Zuständigkeitsbereich der Regierungsstatthalterämter und stellen keine Gemeindeaufgabe mehr dar. Ferner entfielen aufgrund einer internen Prozessoptimierung die bisherigen Aufgaben der Verwaltungspolizei im Einbürgerungsprozess per 1. Januar 2019. Weiter werden mit der Änderung der Gastgewerbeverordnung per 1. Januar 2019 künftig weniger Einzelbewilligungen mehr nötig sein, was mittelfristig den Aufwand verringern sollte. Weitere Veränderungen in diese Richtung stehen an. Etwa soll die Prüfung und Weiterleitung von Gesuchen für einen Waffenerwerbsschein mit der neuen Verordnung zum Polizeigesetz als Gemeindeaufgabe entfallen. Wie im Vorstoss ebenfalls erwähnt, werden die Aufgaben betreffend Verkehr und Mobilität ab 2019 gemäss dem parlamentarischen Auftrag gesamtheitlich im Rahmen des Gesamtverkehrskonzept betrachtet und nicht mehr in Form von losen Einzelmassnahmen behandelt. Das Projekt verfügt über eine klare Projektorganisation. Das Fachwissen der verschiedenen Verwaltungsstellen wird gezielt abgeholt.

Werden die aufgeführten Entwicklungen berücksichtigt, entfallen weitere Stellenprozente bezüglich der herkömmlichen Funktion der Verwaltungspolizei. Auf der andern Seite haben die Anforderungen an die Stadtverwaltung im Bereich Sicherheit in administrativer Hinsicht aus verschiedenen Gründen gleichermassen zugenommen. Zu nennen ist etwa die Steuerung und das Controlling der zahlreichen ausgelagerten Aufgaben. Die erforderliche Tätigkeit hat sich dabei von einem „selber machen“ mit technischen Anforderungen hin zu einer Aufsicht über die Aufgabenerfüllung von Dritten sowie der Koordination und Zusammenarbeit mit externen Partnern entwickelt. Zu nennen sind ferner die zunehmende Bedeutung politischer Fragen im Zusammenhang mit Veranstaltungen im öffentlichen Raum, Interessenkonflikte in Bezug auf die Nutzung dieses Raums, ein zunehmendes Erfordernis gemeindeübergreifender Koordination, erhöhte vergaberechtliche Anforderungen, erhöhte Anforderungen insgesamt an die Vorbereitung und Behandlung von Geschäften und das Management von komplexen Projekten, nicht zuletzt auch die zunehmende Anzahl und Komplexität der parlamentarischen Vorstösse.

Basierend auf den Ergebnissen der Arbeitsplatzbewertung wurden per Februar 2017 sämtliche Aufgaben des Bereichs Sicherheit mit Ausnahme der Aufgaben des Einwohnerschalters und des Sekretariats der Einbürgerungskommission der Verwaltungspolizei zugeordnet. Diese Aufgabenzuordnung hat sich allerdings in der Praxis nicht bewährt und mündete namentlich aufgrund der Fülle von administrativen Aufgaben in einer unbefriedigenden Situation. Infolge dieser Entwicklung zeichnete sich ab Mitte 2018 ab, dass eine Umstrukturierung angezeigt ist. Als Prämisse dieser Umstrukturierung galt, dass der Stellenetat im Bereich Sicherheit insgesamt nicht erhöht wird. Vor dem Hintergrund der Ergebnisse der Arbeitsplatzbewertung erschien die Beantragung von zusätzlichen Stellenprozenten beim Stadtrat nicht opportun.

Die Umstrukturierung sieht stattdessen vor, die heutige Stelle der technisch-administrativen Mitarbeit in eine Stelle Sachbearbeitung umzuwandeln. Wie der Gemeinderat in der erwähnten Mitteilung informierte, erfolgt die Umstrukturierung per 1. September 2019. Bis dahin wird die Umstrukturierung vollzogen. Nach der Verabschiedung durch den Gemeinderat wurde das Funktionendiagramm ordnungsgemäss 30 Tagen öffentlich aufgelegt. Es sind keine Beschwerden eingegangen.

 

c)     Gemeindepolizeiliche Aufgaben und Vergleich mit anderen Gemeinden

Eine Reihe von gemeindepolizeilichen Aufgaben wird weiterhin von der Gemeinde wahrgenommen, namentlich im Bereich von Bewilligungen für den gesteigerten Gemeingebrauch von öffentlichem Boden (u.a. Veranstaltungen, Märkte, Plakatwesen) und im Bereich Gastgewerbe als antragstellende Stelle an das zuständige Regierungsstatthalteramt. Dabei stellt sich die Frage, mit welchem Stellenprofil diese Aufgaben in den Gemeinden üblicherweise wahrgenommen werden. Die beiden im Vorstoss erwähnten Beispiele zeigen dies exemplarisch auf. Die Gemeinde Münsingen (rund 12‘500 Einwohnerinnen und Einwohner) beschäftigt im Bereich des Ortspolizeiwesens zwei Sachbearbeitende. In der Gemeinde Ins (rund 3‘600 Einwohnerinnen und Einwohner) werden die Aufgaben im Bereich des Ortspolizeiwesens in der Gemeindeschreiberei namentlich durch den Gemeindeschreiber Stv. behandelt. Beide Gemeinden beschäftigen keine Mitarbeitenden mit polizeilichem Hintergrund, sondern Sachbearbeitende, wie den Webseiten der beiden Gemeinden zu entnehmen ist und auf Anfrage bestätigt wurde. Die Umstrukturierung sieht also genau jene Organisation der erwähnten Beispiele vor. Zahlreiche weitere Gemeinden im Kanton mit vergleichbarer Grösse mit Nidau können aufgeführt werden, in denen das Ortspolizeiwesen von Sachbearbeitenden ausgeführt wird, beispielsweise Herzogenbuchsee (rund 7‘400 EW), Kirchberg (rund 6‘000 EW), Münchenbuchsee (rund 10‘200 EW), Worb (rund 11‘300 EW) oder Zollikofen (rund 10‘500). Während in kleinen Gemeinden die Aufgaben ohnehin üblicherweise von der Gemeindeschreiberei wahrgenommen werden, findet sich ein Polizeiinspektorat als solches typischerweise in den grösseren Städten des Kantons wie Bern, Biel, Thun oder auch Lyss (rund 15‘000 EW), wobei Lyss etwa die Amts- und Vollzugshilfe oder die Betreuung und Bewirtschaftung von Parkuhren in-house bewerkstelligt. Eine Wiedereinlagerung dieser beiden Aufgabenbereiche wurde im Zuge der Umstrukturierung auch für die Stadt Nidau erneut geprüft, wurde aber verworfen, da darunter das Tagesgeschäft im administrativen Beriech leiden dürfte, ein unverhältnismässiger organisatorischer Aufwand bezüglich Stellvertretung daraus resultieren würde und die ausgelagerte Version kostengünstiger ausfällt.

 

d)    Bezug zur Bevölkerung, Wissenstransfer und Förderung von Mitarbeitenden

Wie der Gemeinderat in seiner Mitteilung vom 6. März 2019 informierte, ist die Kontaktpflege namentlich in Zusammenhang mit dem Markt- und Veranstaltungswesen Bestandteil des Pflichtenhefts des umgewandelten Stellenprofils. Die Dienstleistung für die Bevölkerung wird gross geschrieben. Neben der Bürgernähe gehören dazu auch schlanke und speditive administrative Abläufe. Darüber hinaus sollen künftig im Sinne einer dienstleistungsorientierten, transparenten und fairen Abwicklung für alle Akteure Informationen und Abläufe vermehrt und konsequent auf der Website publiziert werden (in Planung z.B. betreffend Veranstaltungskonzept, Informationsstände, Plakatwesen etc.). Gleichzeitig fördert eine transparente Handhabung und Dokumentation den Wissenstransfer und sorgt für eine klare Abhandlung, unabhängig von der bearbeitenden Person in der Verwaltung.

Die Förderung und Entwicklung von Mitarbeitenden ist zweifelsohne eine Kernaufgabe der Stadt Nidau als Arbeitgeberin. Ebenso gehören zur Wahrnehmung der Führungsverantwortung aber auch, unstimmige Sachverhalte zu erkennen und entsprechende Massnahmen anzugehen. Der Gemeinderat ist zudem für einen reibungslosen Betrieb sowie für eine effiziente und wirkungsvolle Aufgabenerfüllung verantwortlich. Wie die Überprüfung zeigte, entsprechen die Aufgaben grossmehrheitlich dem Profil einer Sachbearbeitung. Anhang 1 des Personalreglements der Stadt Nidau legt die Einreihung der Stellen in die Gehaltsklassen verbindlich fest. Neben der ohnehin verbindlichen Einreihung gemäss Personalreglement, wäre es auch gegenüber anderen Sachbearbeitenden unfair in Einzelfällen davon abzuweichen.

 

e)    Sicherheit an Veranstaltungen und Verantwortlichkeiten

Im Zusammenhang mit einer Veranstaltung sind in der Regel zwei Bewilligungen einzuholen. Einerseits ist eine gastgewerbliche Einzelbewilligung nach Artikel 7 des Gastgewerbegesetzes (GGG) notwendig. Findet die Veranstaltung auf öffentlichem Grund und Boden statt ist zusätzlich eine Bewilligung zur übermässigen oder ausschliesslichen Nutzung des öffentlichen Bodens (gesteigerter Gemeingebrauch bzw. Sondernutzung) einzuholen. Bewilligungsbehörde für Gastgewerbebewilligungen ist das örtlich zuständige Regierungsstatthalteramt (Art. 31 Abs. 1 GGG), wobei die Gesuche bei der Standortgemeinde einzureichen sind. Die Erteilung von Bewilligungen für die Benutzung des öffentlichen Grundes ist Sache der betroffenen Gemeinde (Art. 10a Polizeigesetz PolG).

Hinsichtlich der Pflichten und Verantwortlichkeiten muss nach Gastgewerbegesetz jeder Betrieb durch eine verantwortliche Person geführt werden, die insbesondere für Ruhe und Ordnung sorgt (Art. 19 und 21 GGG). Der Veranstalter bzw. Gesuchsteller ist damit für den um die gastgewerbliche Einzelbewilligung ersuchenden Betrieb verantwortlich. D.h. die Sicherheit bei Veranstaltungen liegt in erster Linie in der Verantwortung der Organisierenden. Die Veranstalter haben grundsätzlich dafür zu sorgen, die Veranstaltung sicher zu gestalten. Einerseits liegt die zivilrechtliche Haftung beim Veranstalter. Die zentrale Frage in Haftpflichtrechtfällen ist, welche konkreten Massnahmen der Veranstalter hätte treffen müssen, um das Risiko zu vermeiden. Darunter fallen z.B. folgende Massnahmen:

  • Erstellung eines Sicherheitskonzepts
  • Erstellung eines Alarmierungskonzepts
  • Instruktion des Sicherheitspersonals und der beigezogenen Helfer
  • Sicherstellung einer funktionierenden Kommunikation
  • Erstellung eines Bereitstellung von Sanitätsposten
  • Bereitstellung der notwendigen Infrastruktur

Andererseits stellt sich auch die Frage nach der strafrechtlichen Verantwortung. Im Vordergrund stehen dabei die Tatbestände fahrlässiger Tötung (vgl. Strafverfahren gegen Veranstalter in Folge Turnfest 2013), fahrlässige Körperverletzung oder Unterlassung der Nothilfe.

Von Seiten der öffentlichen Hand ist die Kantonspolizei mit dem Vollzug von sicherheitspolizeilichen Massnahmen (Gewaltmonopol) betraut.

Konkret heisst dies in der Praxis, dass die Gesuchsunterlagen für eine Veranstaltung bei der Standortgemeinde eingereicht werden, der Gemeinderat bei grösseren Veranstaltungen den politisch-strategischen Entscheid betreffend des gesteigerten Gemeingebrauchs fällt, vorgängig zur Veranstaltung ein Briefing mit den relevanten Akteuren durchgeführt wird und anschliessend das Regierungsstatthalteramt die Unterlagen abnimmt. Als etabliertes Praxisbeispiel kann die Handhabung mit dem Royal Arena Festival in Orpund aufgeführt werden. Der Austausch mit der Gemeinde Orpund hat ergeben, dass da die Gesuchsunterlagen bei der Gemeindeschreiberei eingereicht, gesichtet und anschliessend dem Regierungsstatthalteramt zugestellt werden. Nach einem Briefing mit allen Akteuren stellt das Regierungsstatthalteramt die Bewilligung aus. Für eine reibungslose Zusammenarbeit mit der Polizei und den weiteren Blaulichtorganisationen sorgen die Veranstalter vollumfänglich selber. Auch die temporären Signalisationen und Absperrgitter werden als Auflage der Gemeinde durch den Veranstalter selber angebracht.  

Vor dem Hintergrund der dargelegten Zuständigkeiten bleibt als Fazit festzuhalten, dass die Gewährleistung der Sicherheit an Veranstaltungen von der Umstrukturierung nicht tangiert wird.

Als letzter Punkt sei das Hochwasser erwähnt. Dazu ist festzuhalten, dass die Beaver Schläuche in der Verantwortung der Betreiber des Strandbads Nidau liegt (privates Grundstück), d.h. bei der Stadt Nidau vertreten durch das Ressort Hochbau und somit von der Umstrukturierung ebenfalls nicht betroffen ist.

 

f)     Fazit

Wie in der vorliegenden Antwort dargelegt wurde, hat der Gemeinderat die Umstrukturierung eingehend geprüft, wobei die klare Sachlage für die Umstrukturierung spricht. In diesem Sinne empfiehlt der Gemeinderat die Annahme des Vorstosses und spricht sich aufgrund der bereits erfolgten umfassenden Prüfung für eine gleichzeitige Abschreibung aus.

 

Vorstoss im Original

Vorstoss im Original
Typ Titel Bearbeitet
Datei PDF document P 210 Umstrukturierung des Bereiches Sicherheit ein Risiko 22.03.2019

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